南海争端历史回顾

南海争端历史回顾

南海争端是中国与越南、菲律宾等部分东南亚国家间历史遗留的局部争议问题，其本源焦点是围绕南沙群岛及其附近海域的主权和权益之争。

中国南海岛礁众多，据统计共有地名287个，分别记为东沙、中沙、西沙和南沙。但因为历史遗留问题以及管理不当，一些岛礁被周边国家非法侵占。

20世纪60年代末在南沙附近海域所蕴藏的大量石油被发现，加之联合国的《大陆架公约》《联合国海洋法公约》等涉及大陆架和专属经济区制度的陆续出台，岛礁争议被赋予了新的内涵，对于南海的关注焦点从岛礁之争进一步扩展到海域划界之争。

近年南海问题渐成为关于中美关系的最重要话题，最新的话题是“南海军事化”“航行自由”。

一、二战期间日本对南沙群岛的侵略及之战后的南海处理

　南海是西太平洋地区最大的陆缘海，北靠中国大陆和台湾岛，东接菲律宾群岛，南邻加里曼丹岛和苏门答腊岛，西接中南半岛和马来半岛，总面积约350万平方公里。南海是连接两洋三洲的要冲，东北部经巴士海峡、巴林塘海峡等众多海峡和水道与太平洋相沟通，东南经民都洛海峡、巴拉巴克海峡与苏禄海相接，南面经卡里马塔海峡及加斯帕海峡与爪哇海相邻，西南经马六甲海峡与印度洋相通。南海还蕴藏着丰富的渔业、油气等资源，对各沿海国经济的可持续发展有着举足轻重的作用。

中国在南海拥有西沙、南沙、中沙和东沙四大群岛，其中，南沙群岛在诸岛中居南，岛礁沙洲最多，散布最广，位于北纬3°40'至11°55'，东经109°33'至117°50'之间。东南向西北延伸达1000公里，分布着大小230多个岛屿、沙洲与礁、滩。当前引发关注的南沙群岛是中国最早发现和命名的，中国最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。20世纪30年代以前，国际上对中国南沙群岛的主权状况没有争议，世界有不少地图和百科全书标明南沙群岛属于中国。

　二战爆发后，1939年日本为实施控制东南亚和澳大利亚的“南下战略”，侵占了中国南沙群岛部分岛礁。

1945年7月26日发表的《波茨坦公告》第八条规定：“《开罗宣言》之条件必将实施，而且日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

日本战败后，民国政府于1946年12月派舰巡视和收复了太平、中业等南沙群岛主要岛礁，接收了南沙全部岛礁并进驻南沙主岛太平岛。1947年，民国政府重新命名包括南沙群岛在内的南海诸岛全部岛礁沙滩名称共159个，并公布施行。同时，民国政府对外公布中国南海疆域图，用11段线标注了中国在南海的领土主权和历史性水域范围。

　《旧金山对日和平条约》于1951年9月8日签署、1952年4月28日正式生效。该和约声明“日本承认朝鲜半岛之独立、放弃台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的主权”，其中第二章“领土”部分第2条第6款规定“日本放弃对南沙群岛与西沙群岛之所有权利、名誉与请求权”，但未言明南沙群岛等领土的归属。

中国政府1951年8月15日发表《中华人民共和国中央人民政府外交部部长周恩来关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》，宣布包括南沙群岛在内的南海诸岛“向为中国领土”，反对“旧金山和约”虽然规定日本放弃对南海有关岛屿的一切权利却不提归还主权问题，重申有关岛屿在日本投降后“已为当时中国政府全部接收”，中华人民共和国在有关岛屿的主权“不受任何影响”。

二、冷战期间东南亚各国非法侵占南海诸岛

20世纪50年代中期，菲律宾和当时的南越开始在南沙搞一些动作。1956年菲律宾航海家克洛马宣布在南沙群岛海域航行过程中“发现”“许多岛屿”，并将它们定性为“自由地”，菲律宾政府遂据此认为这些岛屿属菲，企图抢占部分南沙岛礁。 1962年起，南越陆续占领了南子岛、敦谦沙洲、鸿庥岛、景宏岛、南威岛、安波沙洲，遭到了海峡两岸的强烈反对和抗议。

更大规模的侵占浪潮发生在20世纪70、80年代。这与南沙附近海域油气资源的发现，以及《联合国海洋法公约》的谈判与签署有很大关系。20世纪60年代末，美国及联合国多个调查机构宣称，在南海大陆架上发现丰富油气资源；而200海里专属经济区则是《联合国海洋法公约》的最大制度创建之一。

在巨大资源前景的诱惑刺激下，越南、菲律宾、马来西亚纷纷伺机在南沙夺岛占礁。

当时的越南北方政权原本明确承认了中国对南海诸岛的主权，但南北统一大势确立后，北越随即改变了立场与政策，1975年先是以“解放”为名，占据了曾经被南越当局侵占的南沙群岛6个岛礁，后又陆续抢占了染青沙洲、万安滩等18个岛礁。1988年3月14日，越南还在赤瓜礁附近与中方爆发了海上冲突。

菲律宾陆续占据了费信岛、中业岛等8个南沙岛礁，马来西亚则侵占了弹丸礁、南海礁和光星仔礁。

这些国家都大幅调整了在南沙群岛等问题上的原有立场，以制订国内涉海法律、发表政治声明等方式，纷纷正式提出对南沙群岛的主权诉求，并且开始对南沙周边的海域提出权益要求。

　三、签订《南海各方行为宣言》

20世纪90年代初，在冷战终结、亚太国家关系缓和、经济发展成为主基调的大背景下，中国与东南亚国家和东盟的关系发展步入快车道。1990年中国与新加坡建交、同印度尼西亚复交，1992年中国成为东盟的磋商伙伴。

这期间围绕南沙群岛存在的争议是中国与东南亚国家讨论最多的问题之一。中国一向坚持对南沙群岛拥有无可争辩的主权，但是，考虑到维护与东南亚国家关系稳定的现实需要，中方沿用了对东海钓鱼岛争端采取的方针，一方面坚持主权立场，另一方面向东盟国家提出“搁置争议、共同开发”的主张，避免争议干扰周边稳定与合作的大局。

1994年中国与越南双边关系实现正常化。1995年，随着越南、缅甸、老挝、柬埔寨正式加入东盟，东盟扩大为10国。1996年，中国成为东盟全面对话伙伴国。1997年在马来西亚吉隆坡举行首次中国—东盟领导人非正式会议。

进入上世纪90年代，越南又进占5个南沙岛礁，使其实控南沙岛礁总数达到29个。到1994年3月，越南在南沙、西沙海域非法划出的石油招标区块已达120多个，覆盖了南沙、西沙大部海域。马来西亚1999年侵占了榆亚暗沙、簸箕礁，并疯狂开发南沙附近的油气和渔业资源。马在南沙海域钻井数量占东南亚争端国钻井总数的一半以上。菲律宾在中国的美济礁、黄岩岛和仁爱礁等岛礁进行了多次挑衅行动。1995年3月底出动海军，把中国在五方礁、仙娥礁、信义礁、半月礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁，甚至派出海军巡逻艇，在空军飞机的支援下，突然袭击了停靠在半月礁附近的4艘中国渔船，拘留了船上62名渔民。5月13日，菲律宾军方将争议升级，派船机试图强闯美济礁，与中国附近海域的“渔政34号”船进行了8个多小时的对峙。而中国坚持修建完相关设施。

1997年4月底，菲律宾海军登上黄岩岛，炸毁中国主权碑，插上菲国旗。

1999年5月9日，菲律宾海军将一艘舷号为57的坦克登陆舰“马德雷山脉”号开入仁爱礁，以船底漏水搁浅需要修理为由停留在礁上，此后一直以定期轮换方式驻守人员，再未离开。

东盟高度关注南海局势，也与中国进行了多轮磋商，其中一个重要共识就是，南沙争议错综复杂，解决难度大，但应该坚持和平谈判解决，中方提出的“搁置争议”是最可行的选择；并且认识到，在岛礁领土主权争议解决之前，海域划界难以推进，保持模糊是明智的选择，同时应该鼓励推进 “共同开发”。

2002年11月4日，由时任中国副外长王毅与东盟十国外长在柬埔寨金边第八届东盟峰会期间共同签署《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)共有十条内容，主要是确认促进南海地区和平、友好与和谐的环境，承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁；承诺在南海的航行及飞越自由；承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理分歧；同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成制定南海行为准则的目标而努力。(注11)各方磋商《宣言》的焦点是南沙岛礁归属争议，主要是着眼于防止岛礁争议失控，防止新的占岛、控岛行为。

　四、行为宣言签订后的情况

《宣言》签署后事实上只有中国基本遵守了其规定和原则，未采取使争议扩大化的行动，并且积极推动海上和平合作和共同开发。然而，越、马、菲等国从一开始就没有全面和认真地落实《宣言》，不断对所占据岛礁改建和扩建，加强行政管理，加紧油气资源开采，不时抓扣中国渔民等，这些国家的一个共同指向，就是固化非法侵占所得，否定存在争议。应当承认的是，在2009年以前，虽然各种摩擦不断，但南海局势总体上是可控的，局势复杂化的转折大约发生在2009年，这与联合国大陆架界限委员会关于提交200海里外大陆架界限信息的期限(2009年5月13日)有一定关系，而美国亚太战略的调整则是一个更大的刺激因素。

2009年1月，奥巴马政府甫一履新，即释放了将对小布什政府对外政策进行纠偏、把战略重点优先放在亚太地区的信号，这显然助长了部分争端方在南海与中国角力的信心。

2009年1、2月间，菲律宾国会参众两院通过《领海基线法案》，以国内法形式将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲领土。5月6日，越南、马来西亚无视在南海海域划界存在事实争议的情况，向联合国大陆架界限委员会联合提交200海里外大陆架划界案。7日，越方又单独提交南海外大陆架划界案，声称对中国西沙、南沙群岛拥有主权。这迫使中国也向联合国提交了中国关于200海里以外大陆架外部界限的初步信息，以防止自己的权益受到进一步损害。

中美在南海也开始出现摩擦，仅2009年，美国军舰与中国船只在侦察与反侦察过程中，至少发生了5起对峙摩擦事件。其中，最著名的当数“无瑕号”事件。

进入2010年，美国对南海的政策加快转变，表现出“选边站”的倾向。7月23日，美国时任国务卿希拉里克林顿出席在越南河内召开的东盟地区论坛外长会，就南海问题发表讲话，宣称“自由利用亚洲共享海域”“在南中国海维护国际法”是美国的国家利益，强调各方要遵守国际法，反对使用武力或以武力相胁迫。而美国军方则大幅强化了在南海及其周边的力量存在和军事演习等动作。

为稳定南海局势，缓和东盟国家的紧张情绪，中国政府进行了艰苦的外交努力，取得一定进展。2011年7月，在印尼巴厘岛举行的10＋1外长会上，中国与东盟国家通过了落实《宣言》指导方针；中菲、中越在双边沟通中也曾达成了一定的谅解。但中国的努力未能对冲美国亚太战略调整带来的影响，更未能换来菲、越等方的克制。

菲、越等方对所占南沙岛礁继续进行改扩建，与美国在南海周边频繁军演，一些国家出现抱团针对中国的倾向，而且不断采取完全无视中方关切的做法。2011年3月，菲军方披露，计划投入2.3亿美元修整在南海岛屿上的军营和机场。6、7月间，菲、越等国会同域外力量在南海举行了多场敏感的军事演习。菲总统阿基诺三世还下令用所谓“西菲律宾海”一词替换“南中国海”这一国际通用地名，意图强化菲律宾对相关岛礁和海域的主权声索地位，并获得美国官方一定的认可。2012年3月，菲越就在南海进行联合军演和开展海上边界共同巡逻达成协议。6月21日，越南国会审议通过《越南海洋法》，意在用国内法为越方主张披上合法外衣。该法通过当日，时任中国外交部副部长张志军召见越南驻华大使阮文诗提出严正交涉。同日，中国宣布建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛，管辖西南中沙群岛的岛礁及其海域，并在随后数月间采取了落实三沙设市的一系列行政、司法、军事举措。

2013年1月22日，菲律宾正式向联合国海洋法法庭提请针对中国的仲裁。对此，中国外交部多次发表声明，指出“菲律宾和仲裁庭无视仲裁案的实质是领土主权和海洋划界及其相关问题，恶意规避中国于2006年根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第298条有关规定作出的排除性声明”，强调中方“不承认、不参与”。

2016年，菲律宾带头炮制了南海仲裁结果，中方态度强硬，视其为废纸。7月初，美军两个航母战斗群冲进南海，给菲方撑腰。而中方也毫不示弱，当时的海军精锐舰艇全军出动。两方剑拔弩张，冲突一触即发。然而随后几天，双方并未擦枪走火，两军对峙戛然而止。南海关系骤然缓和，这也就是我们经常说的“中美南海对峙”。

五、新冠疫情后的南海形势

2020年7月13日，美国国务卿迈克·蓬佩奥高调发表南海政策声明（以下简称蓬佩奥“7·13”南海声明）称，中国对美济礁、仁爱礁、曾母暗沙等南沙岛礁没有任何合法的领土或海洋权利主张；美国拒绝接受中国在靠近越南的万安滩、靠近马来西亚的南康暗沙、文莱专属经济区和印尼纳土纳岛附近的水域中提出的任何海洋权利主张；美方将对中方在南海的行为采取措施。而早在1995年5月，美国国务院发言人发表美国历史上第一份南海政策声明，这一声明标志着美国开始介入南海问题。蓬佩奥“7·13”南海声明亦标志着美国南海政策的又一次调整，明确了一边倒地支持菲、越、马、文等声索国的新政策。

以中美两军对抗为主线，域内外国家积极参与的南海军事较量日趋白热化。2020年上半年，美国派出了近3000架次军机、60多艘次军舰进入南海活动。美军除了几乎每日出动数架各型侦察机或轰炸机在西沙、中沙和南沙群岛对中国实施近距离侦察、威慑外，还上百次地冒用他国民航电子代码、雇佣商用飞机执行军事任务。2020年全年美军在南海开展的单、双、多边军事演习平均每月1次，出动了包括“罗斯福”号、“里根”号和“尼米兹”号三艘航母在内的主力作战舰机，其中7月份在南海的两次双航母编队联演规模实乃冷战后罕见。日本、澳大利亚和英国、法国等盟友都积极配合、参与美军在南海的军事部署，纷纷加大在南海地区的军事存在。

菲律宾南海仲裁案“死灰复燃”，对南海形势发展的负面影响“井喷式”显现，新一轮南海“法律战”正在拉开序幕。2016年7月12日之后的较长时间内，在中国与菲律宾及东盟相关国家的共同努力下，菲律宾南海仲裁案对南海形势发展的负面影响得到了有效控制。但2020年以来，越、马、菲、文、印尼及美、澳、日、英、法、德等域内外多个国家接二连三拿仲裁裁决说事。在始于2019年12月12日马来西亚外大陆架划界案的“外交照会战”中，越、马、菲、文及印尼在提交联合国的多份照会或公开声明中均援引仲裁裁决，或为自身权利主张披上“法律外衣”，或给否定中国南海权利主张找理由。美、澳及英、法、德五国也先后就中国南海权利主张有关问题的国际法地位向联合国提交照会，除了重提仲裁裁决外，还质疑中国西沙群岛领海基线和将南沙群岛作为整体主张海洋权利的国际法基础。